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La douceur angevine de mutualisation des services

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Angers Loire Métropole

Angers, France
  • Franck Gillard
  • Directeur du conseil de gestion
  • Angers, France
Économie / 01 février 2014 / ID Magazine #3

La douceur angevine de mutualisation des services

La Ville d’Angers et Angers Loire Métropole ont obtenu le Prix Territoria d’Or Optimisation des moyens 2013 et le prix de l’Innovation Financière 2013, catégorie conseil de gestion de l’AFIGESE - Association Finances Gestion Evaluation des collectivités territoriales -, pour avoir mené à bien la mesure de l’impact financier, lié à la mutualisation et les modalités de facturation intercollectivités.

« … Dans le secteur communal, la mutualisation des services, au sein de l’intercommunalité constitue une piste à développer… », dixit la Cour des Comptes dans son Rapport rendu public, le 14 octobre 2013. Encourageant la mutualisation des services, d’une part, cette dernière préconise que « lorsque la démarche est engagée, (de) vérifier après deux ou trois ans, qu’elle se traduit par une économie sur les budgets de fonctionnement agrégés du groupement et des communes membres et (de) mesurer celle-ci ». D’autre part, elle donne clairement son avis favorable à la création d’« une incitation financière, au sein de l’enveloppe des concours financiers de l’État, en faveur de la mutualisation effective et mesurable dans ses effets, des services entre communes et groupements ». Cet avis s’inscrit tout naturellement aussi dans la logique des perspectives de respect des engagements européens de la France et de la participation attendue des collectivités territoriales, au retour à l’équilibre des comptes publics.

Une démarche simple de mesure des impacts financiers

Dans cet esprit, la Ville d’Angers, son Centre Communal d’Action Sociale (CCAS), et Angers Loire Métropole (ALM), ont engagé, en 2008, une démarche simple, permettant de répondre à ces deux interrogations :

La douceur angevine de mutualisation des services

 ➔ Rendre compte des « économies » réalisées 

➔ Faire en sorte que celles-ci soient partagées de manière équitable et transparente, entre la Ville, son CCAS et l’Agglomération…

La finalité consiste, on l’a bien compris, à offrir le meilleur service public aux habitants et au projet de territoire, dans un esprit de continuité de rapprochement des services. L’innovation passe par la mise en oeuvre d’une méthode simple de calcul et d’analyse, à moindre coût pour le contribuable, dans un secteur, où tous les outils d’évaluation et de facturation restent encore à inventer…, celle-ci consistant à ne pas chercher à identifier tous les coûts analytiques, mais plutôt à s’appuyer sur une approche par service, « en régime de croisière », via une simulation de la situation « avec ou sans » mutualisation, sur une année de référence. Le domaine concerné porte sur le périmètre de prestations délivrées, ainsi que sur le niveau de qualité, ce qui entraîne assurément un changement de posture important pour les élus, lors des futurs arbitrages budgétaires, et face à des enjeux techniques et économiques imposés par les administrés, toujours plus avides de services publics efficients et réactifs. La mutualisation des services constitue bel et bien une piste, que les communes se doivent, effectivement, d’emprunter. Pour une collectivité de la taille d’Angers (150 000 h), et d’Angers Loire Métropole (280 000 h), et compte tenu des évolutions statutaires et réglementaires qui ont impacté les charges de personnel de 1,62 %, entre 2011 et 2012, il a fallu agir sur le niveau de prestations rendues, sur le plan quantitatif et/ou qualitatif, sans pour autant induire sur la réduction de la masse salariale. Les postes concernés représentent l’ensemble des agents des services mutualisés, soit 520 personnes, voués à la mission de service public auprès des contribuables, des habitants de la Ville d’Angers et de son Agglomération, ainsi que de tous les membres du Conseil municipal, du Conseil de communauté et du Conseil d’administration du CCAS. La méthode douce angevine d’évaluation de la mutualisation des services, de mesure des impacts financiers à la facturation intercollectivités, a ainsi permis la réalisation de près d’un million d’euros, chaque année depuis 2009, soit 630 K€ pour ALM et 340 K€ pour la Ville centre d’Angers. S’appuyant sur des indicateurs objectifs, les refacturations intercollectivités ont, pour leur part, permis d’aboutir à une situation plus équilibrée des économies budgétaires, en l’occurrence 560 K€, pour la Ville et 410 K€, pour ALM. Chaque année, les documents mis à jour sont présentés aux élus chargés de suivre la mutualisation des services, ainsi qu’à la Direction générale. A l’évidence, et sans que cela ne soit négligeable, rapportée à l’ensemble du budget des Ressources Humaines de la Ville d’Angers, de son Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) et d’Angers Loire Métropole, cette économie, d’un montant de 145 M€, reste encore peu visible, en dépit du fait que ces collectivités soient restées à effectif constant. 

Surcoûts ou économies ? 

L’essentiel de la méthode est de rendre lisibles les mécanismes de refacturations intercollectivités entre la Ville centre et les communes de l’Agglomération. L’intérêt étant de définir les bénéfices éventuels de la démarche de mutualisation. La méthode s’appuie sur les charges de personnel et assimilées, part prépondérante des charges de fonctionnement d’un service, en tenant compte, bien sûr des évolutions réglementaires et de la hausse conjoncturelle : le traitement des fonctionnaires reposant sur un indice, dont la valeur peut être valorisée par l’Etat, dans la logique de pouvoir maintenir un pouvoir d’achat en phase avec l’évolution du coût de la vie ; en tenant compte également des évolutions dites catégorielles et de surcroît des mesures applicables à une partie des agents, selon leur statut, leur grade ou leur fonction ; en tenant compte, enfin, du Glissement Vieillesse Technicité (GVT), en l’occurrence de l’incidence du glissement lié à l’ancienneté et à la professionnalisation des agents, ce qui agit aussi mécaniquement sur la masse salariale. Ces facteurs indépendants de la politique managériale des collectivités, nombreux, par conséquent, entraînent, a fortiori et mécaniquement une progression de près de 2 % par an, soit une progression de l’ordre de 3 M€. Traiter le sujet au niveau du service en privilégiant une approche « avec ou sans » mutualisation Pour l’évaluation des coûts et des économies, la méthode s’appuie sur :

➔ Une estimation théorique des coûts du service en fonctionnement normal (coûts de ressources humaines et coûts rattachés), comptes d’exploitation mutualisés 

➔ Méthode du « forfait agent » : octobre 2011, restitution des comptes d’exploitation sur 4 services-tests mutualisés : octobre 2011 

➔ Sur le plan de la production des éléments chiffrés : simulation sur 2011, dans le cadre de la convention cadre : mars 2012

➔ Présentation des comptes d’exploitation par service, des postes RH concernés, application prévisionnelle de l’indicateur retenu et modalités de remboursement ; application réelle sur 2012 

➔ Détermination des factures intercollectivités par service : avril 2013. 

Modalités de refacturation intercollectivités 

➔ Un compte d’exploitation par service mutualisé prend en compte l’ensemble des charges significatives liées à son fonctionnement. 

➔ Un indicateur représentatif de l’activité du service détermine les unités d’oeuvre permettant de ventiler la part relevant de chacune des collectivités : par exemple, le coût des affranchissements par service « clients » pour le service de gestion du courrier ou le nombre de postes informatiques par collectivité pour la direction du Système d’Information Communautaire. 

➔ Le bénéficiaire du service mutualisé rembourse à l’autre partie une quote-part du coût réel de fonctionnement de chaque service mutualisé, selon une clé de répartition établie à partir de l’indicateur d’activité et du compte d’exploitation, arrêtés d’un commun accord dans les conventions. 

Ces modalités de facturations restent une problématique de fonds : comment partager, entre la Ville centre et l’Agglomération, les résultats positifs ou négatifs résultant de la mutualisation des services ? Il faudrait, pour cela, recenser toutes les prestations réalisées par un service d’une collectivité au profit d’une autre. La méthode s’appuie sur la base d’un compte d’exploitation prenant en considération l’ensemble des charges significatives liées à son fonctionnement, sur un indicateur pertinent, représentatif de l’activité par l’une ou l’autre des collectivités, en vue de déterminer des unités d’oeuvre permettant de ventiler la part relevant de chacune des collectivités. Dans cette configuration, la collectivité bénéficiaire du service mutualisé rembourse à l’autre partie une quote-part du coût réel de fonctionnement de chaque service mutualisé. 

Objectifs recherchés 

➔ Connaître les économies ou surcoûts générés, du fait de la mutualisation du service. 

➔ Mesurer l’impact pour chacune des collectivités, après refacturation prévue dans les conventions.

➔ Disposer d’un dispositif transparent le plus simple possible, sans surcoût relatif à la mise en place du système d’information, tout en respectant la réglementation et prenant en compte : l’écart « avant/après », ou plus exactement « avec ou sans mutualisation », en coût, mais aussi en équivalents temps plein (ETP). 

Laure Toussenel


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